國家政策

新華社北京4月14日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》全文如下。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是加強生態(tài)保護、促進(jìn)生態(tài)文明建設的重要基礎性制度。改革開(kāi)放以來(lái)，我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度逐步建立，在促進(jìn)自然資源節約集約利用和有效保護方面發(fā)揮了積極作用，但也存在自然資源資產(chǎn)底數不清、所有者不到位、權責不明晰、權益不落實(shí)、監管保護制度不健全等問(wèn)題，導致產(chǎn)權糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開(kāi)發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重。為加快健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)文明建設，現提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會(huì )精神，全面落實(shí)習近平生態(tài)文明思想，認真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，以完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系為重點(diǎn)，以落實(shí)產(chǎn)權主體為關(guān)鍵，以調查監測和確權登記為基礎，著(zhù)力促進(jìn)自然資源集約開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)保護修復，加強監督管理，注重改革創(chuàng )新，加快構建系統完備、科學(xué)規范、運行高效的中國特色自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度體系，為完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制、維護社會(huì )公平正義、建設美麗中國提供基礎支撐。

（二）基本原則

——堅持保護優(yōu)先、集約利用。正確處理資源保護與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系，既要發(fā)揮自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度在嚴格保護資源、提升生態(tài)功能中的基礎作用，又要發(fā)揮在優(yōu)化資源配置、提高資源開(kāi)發(fā)利用效率、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵作用。

——堅持市場(chǎng)配置、政府監管。以擴權賦能、激發(fā)活力為重心，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，探索自然資源資產(chǎn)所有者權益的多種有效實(shí)現形式，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，努力提升自然資源要素市場(chǎng)化配置水平；加強政府監督管理，促進(jìn)自然資源權利人合理利用資源。

——堅持物權法定、平等保護。依法明確全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的權利行使主體，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系和權能，完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系，平等保護各類(lèi)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體合法權益，更好發(fā)揮產(chǎn)權制度在生態(tài)文明建設中的激勵約束作用。

——堅持依法改革、試點(diǎn)先行。堅持重大改革于法有據，既要發(fā)揮改革頂層設計的指導作用，又要鼓勵支持地方因地制宜、大膽探索，為制度創(chuàng )新提供鮮活經(jīng)驗。

（三）總體目標。到2020年，歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度基本建立，自然資源開(kāi)發(fā)利用效率和保護力度明顯提升，為完善生態(tài)文明制度體系、保障國家生態(tài)安全和資源安全、推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展的現代化建設新格局提供有力支撐。

二、主要任務(wù)

（四）健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系。適應自然資源多種屬性以及國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展需求，與國土空間規劃和用途管制相銜接，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)所有權與使用權分離，加快構建分類(lèi)科學(xué)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權體系，著(zhù)力解決權利交叉、缺位等問(wèn)題。處理好自然資源資產(chǎn)所有權與使用權的關(guān)系，創(chuàng )新自然資源資產(chǎn)全民所有權和集體所有權的實(shí)現形式。落實(shí)承包土地所有權、承包權、經(jīng)營(yíng)權“三權分置”，開(kāi)展經(jīng)營(yíng)權入股、抵押。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。加快推進(jìn)建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進(jìn)空間合理開(kāi)發(fā)利用。探索研究油氣探采合一權利制度，加強探礦權、采礦權授予與相關(guān)規劃的銜接。依據不同礦種、不同勘查階段地質(zhì)工作規律，合理延長(cháng)探礦權有效期及延續、保留期限。根據礦產(chǎn)資源儲量規模，分類(lèi)設定采礦權有效期及延續期限。依法明確采礦權抵押權能，完善探礦權、采礦權與土地使用權、海域使用權銜接機制。探索海域使用權立體分層設權，加快完善海域使用權出讓、轉讓、抵押、出租、作價(jià)出資（入股）等權能。構建無(wú)居民海島產(chǎn)權體系，試點(diǎn)探索無(wú)居民海島使用權轉讓、出租等權能。完善水域灘涂養殖權利體系，依法明確權能，允許流轉和抵押。理順水域灘涂養殖的權利與海域使用權、土地承包經(jīng)營(yíng)權，取水權與地下水、地熱水、礦泉水采礦權的關(guān)系。

（五）明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體。推進(jìn)相關(guān)法律修改，明確國務(wù)院授權國務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責。研究建立國務(wù)院自然資源主管部門(mén)行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和管理體制。探索建立委托省級和市（地）級政府代理行使自然資源資產(chǎn)所有權的資源清單和監督管理制度，法律授權省級、市（地）級或縣級政府代理行使所有權的特定自然資源除外。完善全民所有自然資源資產(chǎn)收益管理制度，合理調整中央和地方收益分配比例和支出結構，并加大對生態(tài)保護修復支持力度。推進(jìn)農村集體所有的自然資源資產(chǎn)所有權確權，依法落實(shí)農村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，明確農村集體所有自然資源資產(chǎn)由農村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，增強對農村集體所有自然資源資產(chǎn)的管理和經(jīng)營(yíng)能力，農村集體經(jīng)濟組織成員對自然資源資產(chǎn)享有合法權益。保證自然人、法人和非法人組織等各類(lèi)市場(chǎng)主體依法平等使用自然資源資產(chǎn)、公開(kāi)公平公正參與市場(chǎng)競爭，同等受到法律保護。

（六）開(kāi)展自然資源統一調查監測評價(jià)。加快研究制定統一的自然資源分類(lèi)標準，建立自然資源統一調查監測評價(jià)制度，充分利用現有相關(guān)自然資源調查成果，統一組織實(shí)施全國自然資源調查，掌握重要自然資源的數量、質(zhì)量、分布、權屬、保護和開(kāi)發(fā)利用狀況。研究建立自然資源資產(chǎn)核算評價(jià)制度，開(kāi)展實(shí)物量統計，探索價(jià)值量核算，編制自然資源資產(chǎn)負債表。建立自然資源動(dòng)態(tài)監測制度，及時(shí)跟蹤掌握各類(lèi)自然資源變化情況。建立統一權威的自然資源調查監測評價(jià)信息發(fā)布和共享機制。

（七）加快自然資源統一確權登記?？偨Y自然資源統一確權登記試點(diǎn)經(jīng)驗，完善確權登記辦法和規則，推動(dòng)確權登記法治化，重點(diǎn)推進(jìn)國家公園等各類(lèi)自然保護地、重點(diǎn)國有林區、濕地、大江大河重要生態(tài)空間確權登記工作，將全民所有自然資源資產(chǎn)所有權代表行使主體登記為國務(wù)院自然資源主管部門(mén)，逐步實(shí)現自然資源確權登記全覆蓋，清晰界定全部國土空間各類(lèi)自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權主體，劃清各類(lèi)自然資源資產(chǎn)所有權、使用權的邊界。建立健全登記信息管理基礎平臺，提升公共服務(wù)能力和水平。

（八）強化自然資源整體保護。編制實(shí)施國土空間規劃，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線(xiàn)、永久基本農田、城鎮開(kāi)發(fā)邊界等控制線(xiàn)，建立健全國土空間用途管制制度、管理規范和技術(shù)標準，對國土空間實(shí)施統一管控，強化山水林田湖草整體保護。加強陸海統籌，以海岸線(xiàn)為基礎，統籌編制海岸帶開(kāi)發(fā)保護規劃，強化用途管制，除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。對生態(tài)功能重要的公益性自然資源資產(chǎn)，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系。國家公園范圍內的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)行使或委托相關(guān)部門(mén)、省級政府代理行使。條件成熟時(shí)，逐步過(guò)渡到國家公園內全民所有自然資源資產(chǎn)所有權由國務(wù)院自然資源主管部門(mén)直接行使。已批準的國家公園試點(diǎn)全民所有自然資源資產(chǎn)所有權具體行使主體在試點(diǎn)期間可暫不調整。積極預防、及時(shí)制止破壞自然資源資產(chǎn)行為，強化自然資源資產(chǎn)損害賠償責任。探索建立政府主導、企業(yè)和社會(huì )參與、市場(chǎng)化運作、可持續的生態(tài)保護補償機制，對履行自然資源資產(chǎn)保護義務(wù)的權利主體給予合理補償。健全自然保護地內自然資源資產(chǎn)特許經(jīng)營(yíng)權等制度，構建以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系。鼓勵政府機構、企業(yè)和其他社會(huì )主體，通過(guò)租賃、置換、贖買(mǎi)等方式擴大自然生態(tài)空間，維護國家和區域生態(tài)安全。依法依規解決自然保護地內的探礦權、采礦權、取水權、水域灘涂養殖捕撈的權利、特許經(jīng)營(yíng)權等合理退出問(wèn)題。

（九）促進(jìn)自然資源資產(chǎn)集約開(kāi)發(fā)利用。既要通過(guò)完善價(jià)格形成機制，擴大競爭性出讓?zhuān)l(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用，又要通過(guò)總量和強度控制，更好發(fā)揮政府管控作用。深入推進(jìn)全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革，加快出臺國有森林資源資產(chǎn)和草原資源資產(chǎn)有償使用制度改革方案。全面推進(jìn)礦業(yè)權競爭性出讓?zhuān){整與競爭性出讓相關(guān)的探礦權、采礦權審批方式。有序放開(kāi)油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)，完善競爭出讓方式和程序，制定實(shí)施更為嚴格的區塊退出管理辦法和更為便捷合理的區塊流轉管理辦法。健全水資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，根據流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展需求確定合理的開(kāi)發(fā)利用管控目標，著(zhù)力改變分割管理、全面開(kāi)發(fā)的狀況，實(shí)施對流域水資源、水能資源開(kāi)發(fā)利用的統一監管。完善自然資源資產(chǎn)分等定級價(jià)格評估制度和資產(chǎn)審核制度。完善自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用標準體系和產(chǎn)業(yè)準入政策，將自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用水平和生態(tài)保護要求作為選擇使用權人的重要因素并納入出讓合同。完善自然資源資產(chǎn)使用權轉讓、出租、抵押市場(chǎng)規則，規范市場(chǎng)建設，明確受讓人開(kāi)發(fā)利用自然資源資產(chǎn)的要求。統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設，健全市場(chǎng)監測監管和調控機制，建立自然資源資產(chǎn)市場(chǎng)信用體系，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)流轉順暢、交易安全、利用高效。

（十）推動(dòng)自然生態(tài)空間系統修復和合理補償。堅持政府管控與產(chǎn)權激勵并舉，增強生態(tài)修復合力。編制實(shí)施國土空間生態(tài)修復規劃，建立健全山水林田湖草系統修復和綜合治理機制。堅持誰(shuí)破壞、誰(shuí)補償原則，建立健全依法建設占用各類(lèi)自然生態(tài)空間和壓覆礦產(chǎn)的占用補償制度，嚴格占用條件，提高補償標準。落實(shí)和完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，由責任人承擔修復或賠償責任。對責任人滅失的，遵循屬地管理原則，按照事權由各級政府組織開(kāi)展修復工作。按照誰(shuí)修復、誰(shuí)受益原則，通過(guò)賦予一定期限的自然資源資產(chǎn)使用權等產(chǎn)權安排，激勵社會(huì )投資主體從事生態(tài)保護修復。

（十一）健全自然資源資產(chǎn)監管體系。發(fā)揮人大、行政、司法、審計和社會(huì )監督作用，創(chuàng )新管理方式方法，形成監管合力，實(shí)現對自然資源資產(chǎn)開(kāi)發(fā)利用和保護的全程動(dòng)態(tài)有效監管，加強自然資源督察機構對國有自然資源資產(chǎn)的監督，國務(wù)院自然資源主管部門(mén)按照要求定期向國務(wù)院報告國有自然資源資產(chǎn)報告。各級政府按要求向本級人大常委會(huì )報告國有自然資源資產(chǎn)情況，接受權力機關(guān)監督。建立科學(xué)合理的自然資源資產(chǎn)管理考核評價(jià)體系，開(kāi)展領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計，落實(shí)完善黨政領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)損害責任追究制度。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權信息公開(kāi)制度，強化社會(huì )監督。充分利用大數據等現代信息技術(shù)，建立統一的自然資源數據庫，提升監督管理效能。建立自然資源行政執法與行政檢察銜接平臺，實(shí)現信息共享、案情通報、案件移送，通過(guò)檢察法律監督，推動(dòng)依法行政、嚴格執法。完善自然資源資產(chǎn)督察執法體制，加強督察執法隊伍建設，嚴肅查處自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權領(lǐng)域重大違法案件。

（十二）完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權法律體系。全面清理涉及自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度的法律法規，對不利于生態(tài)文明建設和自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權保護的規定提出具體廢止、修改意見(jiàn)，按照立法程序推進(jìn)修改。系統總結農村土地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗，加快土地管理法修訂步伐。根據自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革進(jìn)程，推進(jìn)修訂礦產(chǎn)資源法、水法、森林法、草原法、海域使用管理法、海島保護法等法律及相關(guān)行政法規。完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權登記制度。研究制定國土空間開(kāi)發(fā)保護法。加快完善以國家公園為主體的自然保護地法律法規體系。建立健全協(xié)商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議和訴訟等有機銜接、相互協(xié)調、多元化的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權糾紛解決機制。全面落實(shí)公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等法律制度，構建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權民事、行政、刑事案件協(xié)同審判機制。適時(shí)公布嚴重侵害自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權的典型案例。

三、實(shí)施保障

（十三）加強黨對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的統一領(lǐng)導。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革涉及重大利益調整，事關(guān)改革發(fā)展穩定全局，必須在黨的集中統一領(lǐng)導下推行。各地區各有關(guān)部門(mén)要增強“四個(gè)意識”，不折不扣貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重大決策部署，確保改革有序推進(jìn)、落地生效。建立統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的工作機制，明確部門(mén)責任，制定時(shí)間表和路線(xiàn)圖，加強跟蹤督辦，推動(dòng)落實(shí)改革任務(wù)。強化中央地方聯(lián)動(dòng)，及時(shí)研究解決改革推進(jìn)中的重大問(wèn)題。

（十四）深入開(kāi)展重大問(wèn)題研究。重點(diǎn)開(kāi)展自然資源資產(chǎn)價(jià)值、國家所有權、委托代理、收益分配、宅基地“三權分置”、自然資源資產(chǎn)負債表、空間開(kāi)發(fā)權利等重大理論和實(shí)踐問(wèn)題研究，系統總結我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度實(shí)踐經(jīng)驗，開(kāi)展國內外比較研究和國際交流合作，加強相關(guān)學(xué)科建設和人才培養，構建我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權理論體系。

（十五）統籌推進(jìn)試點(diǎn)。對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革涉及的具體內容，現行法律、行政法規沒(méi)有明確禁止性規定的，鼓勵地方因地制宜開(kāi)展探索，充分積累實(shí)踐經(jīng)驗；改革涉及具體內容需要突破現行法律、行政法規明確禁止性規定的，選擇部分地區開(kāi)展試點(diǎn)，在依法取得授權后部署實(shí)施。在福建、江西、貴州、海南等地探索開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點(diǎn)，明確委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制；在國家公園體制試點(diǎn)地區、山水林田湖草生態(tài)保護修復工程試點(diǎn)區、國家級旅游業(yè)改革創(chuàng )新先行區、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制試點(diǎn)地區等區域，探索開(kāi)展促進(jìn)生態(tài)保護修復的產(chǎn)權激勵機制試點(diǎn)，吸引社會(huì )資本參與生態(tài)保護修復；在全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用試點(diǎn)地區、農村土地制度改革試點(diǎn)地區等其他區域，部署一批健全產(chǎn)權體系、促進(jìn)資源集約開(kāi)發(fā)利用和加強產(chǎn)權保護救濟的試點(diǎn)。強化試點(diǎn)工作統籌協(xié)調，及時(shí)總結試點(diǎn)經(jīng)驗，形成可復制可推廣的制度成果。

（十六）加強宣傳引導。加強政策解讀，系統闡述自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重大意義、基本思路和重點(diǎn)任務(wù)。利用世界地球日、世界環(huán)境日、世界海洋日、世界野生動(dòng)植物日、世界濕地日、全國土地日等重要紀念日，開(kāi)展形式多樣的宣傳活動(dòng)。