國家政策

新華社北京12月29日電

中共中央 國務(wù)院關(guān)于穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的意見(jiàn)
（2016年12月26日）

為探索農村集體所有制有效實(shí)現形式，創(chuàng )新農村集體經(jīng)濟運行機制，保護農民集體資產(chǎn)權益，調動(dòng)農民發(fā)展現代農業(yè)和建設社會(huì )主義新農村的積極性，現就穩步推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革提出如下意見(jiàn)。

一、重大意義

（一）農村集體產(chǎn)權制度改革是鞏固社會(huì )主義公有制、完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求。農村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會(huì )主義公有制經(jīng)濟的重要形式。改革開(kāi)放以來(lái)，農村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎、統分結合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，極大解放和發(fā)展了農村社會(huì )生產(chǎn)力。適應健全社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制新要求，不斷深化農村集體產(chǎn)權制度改革，探索農村集體所有制有效實(shí)現形式，盤(pán)活農村集體資產(chǎn)，構建集體經(jīng)濟治理體系，形成既體現集體優(yōu)越性又調動(dòng)個(gè)人積極性的農村集體經(jīng)濟運行新機制，對于堅持中國特色社會(huì )主義道路，完善農村基本經(jīng)營(yíng)制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力，引領(lǐng)農民逐步實(shí)現共同富裕具有深遠歷史意義。

（二）農村集體產(chǎn)權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產(chǎn)性收入的重大舉措。農村集體資產(chǎn)包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)，用于經(jīng)營(yíng)的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業(yè)基礎設施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無(wú)形資產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，用于公共服務(wù)的教育、科技、文化、衛生、體育等方面的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。這三類(lèi)資產(chǎn)是農村集體經(jīng)濟組織成員的主要財產(chǎn)，是農業(yè)農村發(fā)展的重要物質(zhì)基礎。適應城鄉一體化發(fā)展新趨勢，分類(lèi)推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革，在繼續按照黨中央、國務(wù)院已有部署抓好集體土地等資源性資產(chǎn)確權登記頒證，建立健全集體公益設施等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)統一運行管護機制的基礎上，針對一些地方集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)歸屬不明、經(jīng)營(yíng)收益不清、分配不公開(kāi)、成員的集體收益分配權缺乏保障等突出問(wèn)題，著(zhù)力推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)確權到戶(hù)和股份合作制改革，對于切實(shí)維護農民合法權益，增加農民財產(chǎn)性收入，讓廣大農民分享改革發(fā)展成果，如期實(shí)現全面建成小康社會(huì )目標具有重大現實(shí)意義。

二、總體要求

（三）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，以明晰農村集體產(chǎn)權歸屬、維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利為目的，以推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)改革為重點(diǎn)任務(wù)，以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導向，堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎性地位，探索集體經(jīng)濟新的實(shí)現形式和運行機制，不斷解放和發(fā)展農村社會(huì )生產(chǎn)力，促進(jìn)農業(yè)發(fā)展、農民富裕、農村繁榮，為推進(jìn)城鄉協(xié)調發(fā)展、鞏固黨在農村的執政基礎提供重要支撐和保障。

（四）基本原則

——把握正確改革方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，明確農村集體經(jīng)濟組織市場(chǎng)主體地位，完善農民對集體資產(chǎn)股份權能，把實(shí)現好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，促進(jìn)集體經(jīng)濟發(fā)展和農民持續增收。

——堅守法律政策底線(xiàn)。堅持農民集體所有不動(dòng)搖，不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了，防止集體資產(chǎn)流失；堅持農民權利不受損，不能把農民的財產(chǎn)權利改虛了、改少了、改沒(méi)了，防止內部少數人控制和外部資本侵占。嚴格依法辦事，妥善處理各種利益關(guān)系。

——尊重農民群眾意愿。發(fā)揮農民主體作用，支持農民創(chuàng )新創(chuàng )造，把選擇權交給農民，確保農民知情權、參與權、表達權、監督權，真正讓農民成為改革的參與者和受益者。

——分類(lèi)有序推進(jìn)改革。根據集體資產(chǎn)的不同類(lèi)型和不同地區條件確定改革任務(wù)，堅持分類(lèi)實(shí)施、穩慎開(kāi)展、有序推進(jìn)，堅持先行試點(diǎn)、先易后難，不搞齊步走、不搞一刀切；堅持問(wèn)題導向，確定改革的突破口和優(yōu)先序，明確改革路徑和方式，著(zhù)力在關(guān)鍵環(huán)節和重點(diǎn)領(lǐng)域取得突破。

——堅持黨的領(lǐng)導。堅持農村基層黨組織的領(lǐng)導核心地位不動(dòng)搖，圍繞鞏固黨在農村的執政基礎來(lái)謀劃和實(shí)施農村集體產(chǎn)權制度改革，確保集體經(jīng)濟組織依法依規運行，逐步實(shí)現共同富裕。

（五）改革目標。通過(guò)改革，逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會(huì )主義農村集體產(chǎn)權制度，保護和發(fā)展農民作為農村集體經(jīng)濟組織成員的合法權益?？茖W(xué)確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟；管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟要求的集體經(jīng)濟運行新機制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值；落實(shí)農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權和對集體經(jīng)濟活動(dòng)的民主管理權利，形成有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員權利的治理體系。

三、全面加強農村集體資產(chǎn)管理

（六）開(kāi)展集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資。這是順利推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的基礎和前提。要對集體所有的各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失。在清產(chǎn)核資中，重點(diǎn)清查核實(shí)未承包到戶(hù)的資源性資產(chǎn)和集體統一經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以及現金、債權債務(wù)等，查實(shí)存量、價(jià)值和使用情況，做到賬證相符和賬實(shí)相符。對清查出的沒(méi)有登記入賬或者核算不準確的，要經(jīng)核對公示后登記入賬或者調整賬目；對長(cháng)期借出或者未按規定手續租賃轉讓的，要清理收回或者補辦手續；對侵占集體資金和資產(chǎn)的，要如數退賠，涉及違規違紀的移交紀檢監察機關(guān)處理，構成犯罪的移交司法機關(guān)依法追究當事人的刑事責任。清產(chǎn)核資結果要向全體農村集體經(jīng)濟組織成員公示，并經(jīng)成員大會(huì )或者代表大會(huì )確認。清產(chǎn)核資結束后，要建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，實(shí)行臺賬管理。各省級政府要對清產(chǎn)核資工作作出統一安排，從2017年開(kāi)始，按照時(shí)間服從質(zhì)量的要求逐步推進(jìn)，力爭用3年左右時(shí)間基本完成。

（七）明確集體資產(chǎn)所有權。在清產(chǎn)核資基礎上，把農村集體資產(chǎn)的所有權確權到不同層級的農村集體經(jīng)濟組織成員集體，并依法由農村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。屬于村農民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民委員會(huì )代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個(gè)以上農民集體所有的，由村內各該集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經(jīng)濟組織的由村民小組代表集體行使所有權；屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。有集體統一經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)的村（組），特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等，應建立健全農村集體經(jīng)濟組織，并在村黨組織的領(lǐng)導和村民委員會(huì )的支持下，按照法律法規行使集體資產(chǎn)所有權。集體資產(chǎn)所有權確權要嚴格按照產(chǎn)權歸屬進(jìn)行，不能打亂原集體所有的界限。

（八）強化農村集體資產(chǎn)財務(wù)管理。加強農村集體資金資產(chǎn)資源監督管理，加強鄉鎮農村經(jīng)營(yíng)管理體系建設。修訂完善農村集體經(jīng)濟組織財務(wù)會(huì )計制度，加快農村集體資產(chǎn)監督管理平臺建設，推動(dòng)農村集體資產(chǎn)財務(wù)管理制度化、規范化、信息化。穩定農村財會(huì )隊伍，落實(shí)民主理財，規范財務(wù)公開(kāi)，切實(shí)維護集體成員的監督管理權。加強農村集體經(jīng)濟組織審計監督，做好日常財務(wù)收支等定期審計，繼續開(kāi)展村干部任期和離任經(jīng)濟責任等專(zhuān)項審計，建立問(wèn)題移交、定期通報和責任追究查處制度，防止侵占集體資產(chǎn)。對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時(shí)組織力量進(jìn)行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

四、由點(diǎn)及面開(kāi)展集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革

（九）有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。將農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據。改革主要在有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的村鎮，特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開(kāi)展。已經(jīng)開(kāi)展這項改革的村鎮，要總結經(jīng)驗，健全制度，讓農民有更多獲得感；沒(méi)有開(kāi)展這項改革的村鎮，可根據群眾意愿和要求，由縣級以上地方政府作出安排，先進(jìn)行試點(diǎn)，再由點(diǎn)及面展開(kāi)，力爭用5年左右時(shí)間基本完成改革。農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的股份合作制改革，不同于工商企業(yè)的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經(jīng)濟組織內部進(jìn)行。股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。股權管理提倡實(shí)行不隨人口增減變動(dòng)而調整的方式。改革后農村集體經(jīng)濟組織要完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實(shí)行民主決策，防止少數人操控。

（十）確認農村集體經(jīng)濟組織成員身份。依據有關(guān)法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實(shí)、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶(hù)籍關(guān)系、農村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調平衡各方利益，做好農村集體經(jīng)濟組織成員身份確認工作，解決成員邊界不清的問(wèn)題。改革試點(diǎn)中，要探索在群眾民主協(xié)商基礎上確認農村集體經(jīng)濟組織成員的具體程序、標準和管理辦法，建立健全農村集體經(jīng)濟組織成員登記備案機制。成員身份的確認既要得到多數人認可，又要防止多數人侵犯少數人權益，切實(shí)保護婦女合法權益。提倡農村集體經(jīng)濟組織成員家庭今后的新增人口，通過(guò)分享家庭內擁有的集體資產(chǎn)權益的辦法，按章程獲得集體資產(chǎn)份額和集體成員身份。

（十一）保障農民集體資產(chǎn)股份權利。組織實(shí)施好賦予農民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權改革試點(diǎn)。建立集體資產(chǎn)股權登記制度，記載農村集體經(jīng)濟組織成員持有的集體資產(chǎn)股份信息，出具股權證書(shū)。健全集體收益分配制度，明確公積金、公益金提取比例，把農民集體資產(chǎn)股份收益分配權落到實(shí)處。探索農民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序，現階段農民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍，可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回。有關(guān)部門(mén)要研究制定集體資產(chǎn)股份抵押、擔保貸款辦法，指導農村集體經(jīng)濟組織制定農民持有集體資產(chǎn)股份繼承的辦法。及時(shí)總結試點(diǎn)經(jīng)驗，適時(shí)在面上推開(kāi)。

五、因地制宜探索農村集體經(jīng)濟有效實(shí)現形式

（十二）發(fā)揮農村集體經(jīng)濟組織功能作用。農村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱(chēng)為經(jīng)濟合作社，也可以稱(chēng)為股份經(jīng)濟合作社?，F階段可由縣級以上地方政府主管部門(mén)負責向農村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書(shū)，農村集體經(jīng)濟組織可據此向有關(guān)部門(mén)辦理銀行開(kāi)戶(hù)等相關(guān)手續，以便開(kāi)展經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。發(fā)揮好農村集體經(jīng)濟組織在管理集體資產(chǎn)、開(kāi)發(fā)集體資源、發(fā)展集體經(jīng)濟、服務(wù)集體成員等方面的功能作用。在基層黨組織領(lǐng)導下，探索明晰農村集體經(jīng)濟組織與村民委員會(huì )的職能關(guān)系，有效承擔集體經(jīng)濟經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)和村民自治事務(wù)。有需要且條件許可的地方，可以實(shí)行村民委員會(huì )事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離。妥善處理好村黨組織、村民委員會(huì )和農村集體經(jīng)濟組織的關(guān)系。

（十三）維護農村集體經(jīng)濟組織合法權利。嚴格保護集體資產(chǎn)所有權，防止被虛置。農村承包土地經(jīng)營(yíng)權流轉不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得違反耕地保護制度。以家庭承包方式承包的集體土地，采取轉讓、互換方式流轉的，應在本集體經(jīng)濟組織內進(jìn)行，且需經(jīng)農村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方同意；采取出租（轉包）或者其他方式流轉經(jīng)營(yíng)權的，應報農村集體經(jīng)濟組織等發(fā)包方書(shū)面備案。在農村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市和宅基地制度改革試點(diǎn)中，探索正確處理國家、集體、農民三者利益分配關(guān)系的有效辦法。對于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，要體現集體的維護、管理、運營(yíng)權利；對于非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，不宜折股量化到戶(hù)，要根據其不同投資來(lái)源和有關(guān)規定統一運行管護。

（十四）多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。從實(shí)際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑。農村集體經(jīng)濟組織可以利用未承包到戶(hù)的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開(kāi)發(fā)或者通過(guò)公開(kāi)招投標等方式發(fā)展現代農業(yè)項目；可以利用生態(tài)環(huán)境和人文歷史等資源發(fā)展休閑農業(yè)和鄉村旅游；可以在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類(lèi)房產(chǎn)設施、集體建設用地等，以自主開(kāi)發(fā)、合資合作等方式發(fā)展相應產(chǎn)業(yè)。支持農村集體經(jīng)濟組織為農戶(hù)和各類(lèi)農業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后農業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)。鼓勵整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過(guò)入股或者參股農業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、村與村合作、村企聯(lián)手共建、扶貧開(kāi)發(fā)等多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟。

（十五）引導農村產(chǎn)權規范流轉和交易。鼓勵地方特別是縣鄉依托集體資產(chǎn)監督管理、土地經(jīng)營(yíng)權流轉管理等平臺，建立符合農村實(shí)際需要的產(chǎn)權流轉交易市場(chǎng)，開(kāi)展農村承包土地經(jīng)營(yíng)權、集體林權、“四荒”地使用權、農業(yè)類(lèi)知識產(chǎn)權、農村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)出租等流轉交易?？h級以上地方政府要根據農村產(chǎn)權要素性質(zhì)、流轉范圍和交易需要，制定產(chǎn)權流轉交易管理辦法，健全市場(chǎng)交易規則，完善運行機制，實(shí)行公開(kāi)交易，加強農村產(chǎn)權流轉交易服務(wù)和監督管理。維護進(jìn)城落戶(hù)農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，在試點(diǎn)基礎上探索支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益的有效辦法。

六、切實(shí)加強黨對農村集體產(chǎn)權制度改革的領(lǐng)導

（十六）強化組織領(lǐng)導。各級黨委和政府要充分認識農村集體產(chǎn)權制度改革的重要性、復雜性、長(cháng)期性，認真抓好中央改革部署的貫徹落實(shí)，既要鼓勵創(chuàng )新、勇于試驗，又要把控方向、有歷史耐心，切實(shí)加強組織領(lǐng)導，積極穩妥推進(jìn)改革。要建立省級全面負責、縣級組織實(shí)施的領(lǐng)導體制和工作機制，地方各級黨委書(shū)記特別是縣鄉黨委書(shū)記要親自?huà)鞄?，承擔領(lǐng)導責任。各地要層層分解任務(wù)，落實(shí)工作措施，提出具體要求，創(chuàng )造保障條件，確保事有人管、責有人負，對于改革中遇到的矛盾和問(wèn)題，要切實(shí)加以解決，涉及重大政策調整的，要及時(shí)向上級請示匯報，確保社會(huì )和諧穩定。

（十七）精心組織實(shí)施。農村集體產(chǎn)權制度改革工作由中央農村工作領(lǐng)導小組組織領(lǐng)導，農業(yè)部、中央農村工作領(lǐng)導小組辦公室牽頭實(shí)施。要梳理細化各項改革任務(wù)，明確任務(wù)承擔單位，制定配套的分工實(shí)施方案，有關(guān)部門(mén)按職責抓好落實(shí)。各有關(guān)部門(mén)要加強調查研究和工作指導，及時(shí)做好政策評估，協(xié)調解決改革中遇到的困難和問(wèn)題；農業(yè)等有關(guān)部門(mén)的干部要深入基層，加強政策解讀和干部培訓，編寫(xiě)通俗易懂的宣傳材料，讓基層干部群眾全面了解改革精神和政策要求。加強監督檢查，嚴肅查處和糾正弄虛作假、侵害集體經(jīng)濟組織及其成員權益等行為。注重改革的系統性、協(xié)同性，與正在推進(jìn)的有關(guān)改革做好銜接，發(fā)揮改革的綜合效應。

（十八）加大政策支持力度。清理廢除各種阻礙農村集體經(jīng)濟發(fā)展的不合理規定，營(yíng)造有利于推進(jìn)農村集體產(chǎn)權制度改革的政策環(huán)境。農村集體經(jīng)濟組織承擔大量農村社會(huì )公共服務(wù)支出，不同于一般經(jīng)濟組織，其成員按資產(chǎn)量化份額從集體獲得的收益，也不同于一般投資所得，要研究制定支持農村集體產(chǎn)權制度改革的稅收政策。在農村集體產(chǎn)權制度改革中，免征因權利人名稱(chēng)變更登記、資產(chǎn)產(chǎn)權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產(chǎn)權轉移書(shū)據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)登記費。進(jìn)一步完善財政引導、多元化投入共同扶持集體經(jīng)濟發(fā)展機制。對政府撥款、減免稅費等形成的資產(chǎn)歸農村集體經(jīng)濟組織所有，可以量化為集體成員持有的股份。逐步增加政府對農村的公共服務(wù)支出，減少農村集體經(jīng)濟組織的相應負擔。完善金融機構對農村集體經(jīng)濟組織的融資、擔保等政策，健全風(fēng)險防范分擔機制。統籌安排農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展所需用地。

（十九）加強法治建設。健全適應社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制要求、以公平為核心原則的農村產(chǎn)權保護法律制度。抓緊研究制定農村集體經(jīng)濟組織方面的法律，賦予農村集體經(jīng)濟組織法人資格，明確權利義務(wù)關(guān)系，依法維護農村集體經(jīng)濟組織及其成員的權益，保證農村集體經(jīng)濟組織平等使用生產(chǎn)要素，公平參與市場(chǎng)競爭，同等受到法律保護。抓緊修改農村土地承包方面的法律，賦予農民更加充分而有保障的土地權益。適時(shí)完善集體土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設用地入市、宅基地管理等方面的法律制度。認真做好農村產(chǎn)權糾紛調解仲裁和司法救濟工作。