國家政策

新華社北京1月10日電

中共中央　國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災減災救災體制機制改革的意見(jiàn)
（2016年12月19日）

防災減災救災工作事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)社會(huì )和諧穩定，是衡量執政黨領(lǐng)導力、檢驗政府執行力、評判國家動(dòng)員力、彰顯民族凝聚力的一個(gè)重要方面。近年來(lái)，在黨中央、國務(wù)院堅強領(lǐng)導下，我國防災減災救災工作取得重大成就，積累了應對重特大自然災害的寶貴經(jīng)驗，國家綜合減災能力明顯提升。但也應看到，我國面臨的自然災害形勢仍然復雜嚴峻，當前防災減災救災體制機制有待完善，災害信息共享和防災減災救災資源統籌不足，重救災輕減災思想還比較普遍，一些地方城市高風(fēng)險、農村不設防的狀況尚未根本改變，社會(huì )力量和市場(chǎng)機制作用尚未得到充分發(fā)揮，防災減災宣傳教育不夠普及。為進(jìn)一步做好防災減災救災工作，現就推進(jìn)防災減災救災體制機制改革提出如下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入學(xué)習貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，切實(shí)增強政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和落實(shí)新發(fā)展理念，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，正確處理人和自然的關(guān)系，正確處理防災減災救災和經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的關(guān)系，堅持以防為主、防抗救相結合，堅持常態(tài)減災和非常態(tài)救災相統一，努力實(shí)現從注重災后救助向注重災前預防轉變，從應對單一災種向綜合減災轉變，從減少災害損失向減輕災害風(fēng)險轉變，落實(shí)責任、完善體系、整合資源、統籌力量，切實(shí)提高防災減災救災工作法治化、規范化、現代化水平，全面提升全社會(huì )抵御自然災害的綜合防范能力。

（二）基本原則

——堅持以人為本，切實(shí)保障人民群眾生命財產(chǎn)安全。牢固樹(shù)立以人為本理念，把確保人民群眾生命安全放在首位，保障受災群眾基本生活，增強全民防災減災意識，提升公眾知識普及和自救互救技能，切實(shí)減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。

——堅持以防為主、防抗救相結合。高度重視減輕災害風(fēng)險，切實(shí)采取綜合防范措施，將常態(tài)減災作為基礎性工作，堅持防災抗災救災過(guò)程有機統一，前后銜接，未雨綢繆，常抓不懈，增強全社會(huì )抵御和應對災害能力。

——堅持綜合減災，統籌抵御各種自然災害。認真研究全球氣候變化背景下災害孕育、發(fā)生和演變特點(diǎn)，充分認識新時(shí)期災害的突發(fā)性、異常性和復雜性，準確把握災害衍生次生規律，綜合運用各類(lèi)資源和多種手段，強化統籌協(xié)調，科學(xué)應對各種自然災害。

——堅持分級負責、屬地管理為主。根據災害造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會(huì )影響等因素，及時(shí)啟動(dòng)相應應急預案，中央發(fā)揮統籌指導和支持作用，各級黨委和政府分級負責，地方就近指揮、強化協(xié)調并在救災中發(fā)揮主體作用、承擔主體責任。

——堅持黨委領(lǐng)導、政府主導、社會(huì )力量和市場(chǎng)機制廣泛參與。充分發(fā)揮我國的政治優(yōu)勢和社會(huì )主義制度優(yōu)勢，堅持各級黨委和政府在防災減災救災工作中的領(lǐng)導和主導地位，發(fā)揮組織領(lǐng)導、統籌協(xié)調、提供保障等重要作用。更加注重組織動(dòng)員社會(huì )力量廣泛參與，建立完善災害保險制度，加強政府與社會(huì )力量、市場(chǎng)機制的協(xié)同配合，形成工作合力。

二、健全統籌協(xié)調體制

（三）統籌災害管理。加強各種自然災害管理全過(guò)程的綜合協(xié)調，強化資源統籌和工作協(xié)調。完善統籌協(xié)調、分工負責的自然災害管理體制，充分發(fā)揮國家減災委員會(huì )對防災減災救災工作的統籌指導和綜合協(xié)調作用，強化國家減災委員會(huì )辦公室在災情信息管理、綜合風(fēng)險防范、群眾生活救助、科普宣傳教育、國際交流合作等方面的工作職能和能力建設。充分發(fā)揮主要災種防災減災救災指揮機構的防范部署和應急指揮作用，充分發(fā)揮中央有關(guān)部門(mén)和軍隊、武警部隊在監測預警、能力建設、應急保障、搶險救援、醫療防疫、恢復重建、社會(huì )動(dòng)員等方面的職能作用。建立各級減災委員會(huì )與防汛抗旱指揮部、抗震救災指揮部、森林防火指揮部等機構之間，以及與軍隊、武警部隊之間的工作協(xié)同制度，健全工作規程。探索建立京津冀、長(cháng)江經(jīng)濟帶、珠江三角洲等區域和自然災害高風(fēng)險地區在災情信息、救災物資、救援力量等方面的區域協(xié)同聯(lián)動(dòng)制度。統籌謀劃城市和農村防災減災救災工作。

（四）統籌綜合減災。牢固樹(shù)立災害風(fēng)險管理理念，轉變重救災輕減災思想，將防災減災救災納入各級國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總體規劃，作為國家公共安全體系建設的重要內容。完善防災減災救災工程建設標準體系，提升災害高風(fēng)險區域內學(xué)校、醫院、居民住房、基礎設施及文物保護單位的設防水平和承災能力。加強部門(mén)協(xié)調，制定應急避難場(chǎng)所建設、管理、維護相關(guān)技術(shù)標準和規范。充分利用公園、廣場(chǎng)、學(xué)校等公共服務(wù)設施，因地制宜建設、改造和提升成應急避難場(chǎng)所，增加避難場(chǎng)所數量，為受災群眾提供就近就便的安置服務(wù)。加快推進(jìn)海綿城市建設，修復城市水生態(tài)，涵養水資源。加快補齊城市排水防澇設施建設的短板，增強城市防澇能力。加強農業(yè)防災減災基礎設施建設，提升農業(yè)抗災能力。將防災減災納入國民教育計劃，加強科普宣傳教育基地建設，推進(jìn)防災減災知識和技能進(jìn)學(xué)校、進(jìn)機關(guān)、進(jìn)企事業(yè)單位、進(jìn)社區、進(jìn)農村、進(jìn)家庭。加強社區層面減災資源和力量統籌，深入創(chuàng )建綜合減災示范社區，開(kāi)展全國綜合減災示范縣（市、區、旗）創(chuàng )建試點(diǎn)。定期開(kāi)展社區防災減災宣傳教育活動(dòng)，組織居民開(kāi)展應急救護技能培訓和逃生避險演練，增強風(fēng)險防范意識，提升公眾應急避險和自救互救技能。

三、健全屬地管理體制

（五）強化地方應急救災主體責任。堅持分級負責、屬地管理為主的原則，進(jìn)一步明確中央和地方應對自然災害的事權劃分。對達到國家啟動(dòng)響應等級的自然災害，中央發(fā)揮統籌指導和支持作用，地方黨委和政府在災害應對中發(fā)揮主體作用，承擔主體責任。省、市、縣級政府要建立健全統一的防災減災救災領(lǐng)導機構，統籌防災減災救災各項工作。地方黨委和政府根據自然災害應急預案，統一指揮人員搜救、傷員救治、衛生防疫、基礎設施搶修、房屋安全應急評估、群眾轉移安置等應急處置工作。規范災害現場(chǎng)各類(lèi)應急救援力量的組織領(lǐng)導指揮體系，強化各類(lèi)應急救援力量的統籌使用和調配，發(fā)揮公安消防以及各類(lèi)專(zhuān)業(yè)應急救援隊伍在搶險救援中的骨干作用。統一做好應急處置的信息發(fā)布工作。

（六）健全災后恢復重建工作制度。特別重大自然災害災后恢復重建堅持中央統籌指導、地方作為主體、災區群眾廣泛參與的新機制，中央與地方各負其責，協(xié)同推進(jìn)災后恢復重建。特別重大自然災害發(fā)生后，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)和受災省份按照工作流程共同開(kāi)展災害損失評估、次生衍生災害隱患排查及危險性評估、住房及建筑物受損鑒定和資源環(huán)境承載能力評價(jià)。中央根據災害損失情況，結合地方經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展總體規劃，制定相關(guān)的支持政策措施，確定災后恢復重建中央補助資金規模；在此基礎上，結合地方實(shí)際組織編制或指導地方編制災后恢復重建總體規劃。地方政府作為災后恢復重建的責任主體和實(shí)施主體，應加強對重建工作的組織領(lǐng)導，形成統一協(xié)調的組織體系、科學(xué)系統的規劃體系、全面細致的政策體系、務(wù)實(shí)高效的實(shí)施體系、完備嚴密的監管體系。充分調動(dòng)受災群眾積極性，發(fā)揚自力更生、艱苦奮斗的優(yōu)良傳統，自己動(dòng)手重建家園。有效對接社會(huì )資源，引導志愿者、社會(huì )組織等社會(huì )力量依法有序參與災后恢復重建。特別重大以外的自然災害恢復重建工作，由地方根據實(shí)際組織開(kāi)展。

（七）完善軍地協(xié)調聯(lián)動(dòng)制度。完善軍隊和武警部隊參與搶險救災的應急協(xié)調機制，明確需求對接、兵力使用的程序方法。建立地方黨委和政府請求軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作制度，明確工作程序，細化軍隊和武警部隊參與搶險救災的工作任務(wù)。完善軍地間災害預報預警、災情動(dòng)態(tài)、救災需求、救援進(jìn)展等信息通報制度。加強救災應急專(zhuān)業(yè)力量建設，充實(shí)隊伍，配置裝備，強化培訓，組織軍地聯(lián)合演練，完善以軍隊、武警部隊為突擊力量，以公安消防等專(zhuān)業(yè)隊伍為骨干力量，以地方和基層應急救援隊伍、社會(huì )應急救援隊伍為輔助力量的災害應急救援力量體系。將武警部隊有關(guān)搶險救援應急力量納入駐在地應急救援力量和組織指揮體系。完善軍地聯(lián)合保障機制，提升軍地應急救援協(xié)助水平。

四、完善社會(huì )力量和市場(chǎng)參與機制

（八）健全社會(huì )力量參與機制。堅持鼓勵支持、引導規范、效率優(yōu)先、自愿自助原則，研究制定和完善社會(huì )力量參與防災減災救災的相關(guān)政策法規、行業(yè)標準、行為準則，搭建社會(huì )組織、志愿者等社會(huì )力量參與的協(xié)調服務(wù)平臺和信息導向平臺。完善政府與社會(huì )力量協(xié)同救災聯(lián)動(dòng)機制，落實(shí)稅收優(yōu)惠、人身保險、裝備提供、業(yè)務(wù)培訓、政府購買(mǎi)服務(wù)等支持措施。建立社會(huì )力量參與救災行動(dòng)評估和監管體系，完善救災捐贈組織協(xié)調、信息公開(kāi)和需求導向等工作機制。鼓勵支持社會(huì )力量全方位參與常態(tài)減災、應急救援、過(guò)渡安置、恢復重建等工作，構建多方參與的社會(huì )化防災減災救災格局。

（九）充分發(fā)揮市場(chǎng)機制作用。堅持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運作原則，強化保險等市場(chǎng)機制在風(fēng)險防范、損失補償、恢復重建等方面的積極作用，不斷擴大保險覆蓋面，完善應對災害的金融支持體系。加快巨災保險制度建設，逐步形成財政支持下的多層次巨災風(fēng)險分散機制。統籌考慮現實(shí)需要和長(cháng)遠規劃，建立健全城鄉居民住宅地震巨災保險制度。鼓勵各地結合災害風(fēng)險特點(diǎn)，探索巨災風(fēng)險有效保障模式。積極推進(jìn)農業(yè)保險和農村住房保險工作，健全各級財政補貼、農戶(hù)自愿參加、保費合理分擔的機制。

五、全面提升綜合減災能力

（十）強化災害風(fēng)險防范。加快各種災害地面監測站網(wǎng)和國家民用空間基礎設施建設，完善分工合理、職責清晰的自然災害監測預報預警體系。開(kāi)展以縣為單位的全國自然災害綜合風(fēng)險與減災能力調查，發(fā)揮氣象、水文、地震、地質(zhì)、林業(yè)、海洋等防災減災部門(mén)作用，提升災害風(fēng)險預警能力，加強災害風(fēng)險評估、隱患排查治理。建立健全與災害特征相適應的預警信息發(fā)布制度，明確發(fā)布流程和責任權限。加強國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統能力建設，發(fā)揮國家突發(fā)事件預警信息發(fā)布系統作用，完善運行管理辦法。充分利用各類(lèi)傳播渠道，通過(guò)多種途徑將災害預警信息發(fā)送到戶(hù)到人，顯著(zhù)提高災害預警信息發(fā)布的準確性和時(shí)效性，擴大社會(huì )公眾覆蓋面，有效解決信息發(fā)布“最后一公里”問(wèn)題。

（十一）完善信息共享機制。研究制定防災減災救災信息傳遞與共享技術(shù)標準體系，加強跨部門(mén)業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通，建設涵蓋主要涉災部門(mén)和軍隊、武警部隊的自然災害大數據和災害管理綜合信息平臺，實(shí)現各種災害風(fēng)險隱患、預警、災情以及救災工作動(dòng)態(tài)等信息共享。推進(jìn)基層災害信息員隊伍建設，健全自然災害情況統計制度，制定災后損失評估有關(guān)技術(shù)標準，規范自然災害損失綜合評估工作流程，建立完善災害損失評估的聯(lián)動(dòng)和共享機制。健全重特大自然災害信息發(fā)布和輿情應對機制，完善信息發(fā)布制度，拓寬信息發(fā)布渠道，確保公眾知情權。規范災害現場(chǎng)應急處置、新聞發(fā)布、網(wǎng)絡(luò )及社會(huì )輿情應對等工作流程，完善協(xié)同聯(lián)動(dòng)機制，加強新聞發(fā)言人隊伍和常備專(zhuān)家庫建設，提高防災減災救災輿情引導能力。

（十二）提升救災物資和裝備統籌保障能力。健全救災物資儲備體系，擴大儲備庫覆蓋范圍，優(yōu)化儲備布局，完善儲備類(lèi)型，豐富物資儲備種類(lèi)，提高物資調配效率和資源統籌利用水平。加強應急物流體系建設，完善鐵路、公路、水運、航空應急運力儲備與調運機制。推進(jìn)應急物資綜合信息平臺建設，提升協(xié)同保障能力。完善通信、能源等方面的應急保障預案。建立“天－空－地”一體應急通信網(wǎng)絡(luò )。積極研發(fā)重大自然災害監測預警產(chǎn)品，加快研制先進(jìn)的受災群眾安置、防汛抗旱、人員搜救、森林滅火等裝備和產(chǎn)品，提高基層減災和應急救災裝備保障水平。建立健全應急救援期社會(huì )物資、運輸工具、設施裝備等的征用和補償機制。探索建立重大救災裝備租賃保障機制。

（十三）提高科技支撐水平。統籌協(xié)調防災減災救災科技資源和力量，充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的決策支撐作用，加強防災減災救災人才培養，建立防災減災救災高端智庫，完善專(zhuān)家咨詢(xún)制度。明確常態(tài)減災和非常態(tài)救災科技支撐工作模式，建立科技支撐防災減災救災工作的政策措施和長(cháng)效機制。加強基礎理論研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，著(zhù)力揭示重大自然災害及災害鏈的孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變規律，分析致災成因機理。推進(jìn)大數據、云計算、地理信息等新技術(shù)新方法運用，提高災害信息獲取、模擬仿真、預報預測、風(fēng)險評估、應急通信與保障能力。通過(guò)國家科技計劃（專(zhuān)項、基金等）對符合條件的防災減災救災領(lǐng)域科研活動(dòng)進(jìn)行支持，加強科技條件平臺建設，發(fā)揮現代科技作用，提高重大自然災害防范的科學(xué)決策水平和應急能力。完善產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng )新機制和技術(shù)標準體系，推動(dòng)科研成果的集成轉化、示范和推廣應用，開(kāi)展防災減災救災新材料新產(chǎn)品研發(fā)，加快推進(jìn)防災減災救災產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（十四）深化國際交流合作。服務(wù)國家外交工作大局，積極宣傳我國在防災減災救災領(lǐng)域的寶貴經(jīng)驗和先進(jìn)做法，學(xué)習借鑒國際先進(jìn)的減災理念和關(guān)鍵科技成果，創(chuàng )新深化國際交流合作的工作思路和模式。完善國際多雙邊合作機制，加強人員和技術(shù)交流培訓工作，提升重特大自然災害協(xié)同應對能力。完善參與聯(lián)合國框架下的減災合作機制，推動(dòng)深入參與亞洲國家間的減災對話(huà)與交流平臺，積極拓展東盟地區論壇、東亞峰會(huì )、金磚國家、上海合作組織等框架下的合作機制和內容。通過(guò)對外人道主義緊急援助部際工作機制，統籌資源，加強協(xié)調，提升我國政府應對嚴重人道主義災難的能力和作用。注重對我國周邊國家、毗鄰地區、“一帶一路”沿線(xiàn)國家和地區等發(fā)生重特大自然災害時(shí)提供必要支持和幫助。推動(dòng)我國高端防災減災救災裝備和產(chǎn)品走出去。

六、切實(shí)加強組織領(lǐng)導

（十五）強化法治保障。根據形勢發(fā)展，加強綜合立法研究，及時(shí)修訂有關(guān)法律法規和預案，科學(xué)合理調整應急響應啟動(dòng)標準。加快形成以專(zhuān)項防災減災法律法規為骨干、相關(guān)應急預案和技術(shù)標準配套的防災減災法規體系。要明確責任，對防災減災救災工作中玩忽職守造成損失或重大社會(huì )影響的，依紀依法追究當事方的責任。

（十六）加大防災減災救災投入。健全防災減災救災資金多元投入機制，完善各級救災補助政策，拓寬資金投入渠道，加大防災減災基礎設施建設、重大工程建設、科學(xué)研究、人才培養、技術(shù)研發(fā)、科普宣傳、教育培訓等方面的經(jīng)費投入。各級財政要繼續支持開(kāi)展災害風(fēng)險防范、風(fēng)險調查與評估、基層減災能力建設、科普宣傳教育等防災減災相關(guān)工作。鼓勵社會(huì )力量和家庭、個(gè)人對防災減災救災工作的投入，提高社區和家庭自救互救能力。各級政府要加強對防災減災救災資金的統籌，提高資金使用效益。

（十七）強化組織實(shí)施。各地區各部門(mén)要以高度的政治責任感和歷史使命感，加大工作力度，確保本意見(jiàn)確定的各項改革舉措落到實(shí)處。要加強協(xié)調，統籌推進(jìn)，對實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行跟蹤分析和督促檢查，對實(shí)施過(guò)程中遇到的問(wèn)題，及時(shí)溝通、科學(xué)應對、妥善解決。各地區要發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng )造性，因地制宜，積極探索，開(kāi)展試點(diǎn)示范，破解改革難題，積累改革經(jīng)驗，推動(dòng)防災減災救災體制機制改革逐步有序深入。