國家政策

新華社北京9月13日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見(jiàn)》全文如下：

為深入貫徹習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想和黨的十九大精神，落實(shí)中央經(jīng)濟工作會(huì )議、全國金融工作會(huì )議和中央財經(jīng)委員會(huì )第一次會(huì )議部署，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束，降低國有企業(yè)杠桿率，推動(dòng)國有資本做強做優(yōu)做大，增強經(jīng)濟發(fā)展韌性，提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，現提出如下指導意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）總體目標。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束是打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰的重要舉措。要通過(guò)建立和完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束機制，強化監督管理，促使高負債國有企業(yè)資產(chǎn)負債率盡快回歸合理水平，推動(dòng)國有企業(yè)平均資產(chǎn)負債率到2020年年末比2017年年末降低2個(gè)百分點(diǎn)左右，之后國有企業(yè)資產(chǎn)負債率基本保持在同行業(yè)同規模企業(yè)的平均水平。

（二）基本原則

——堅持全面覆蓋與分類(lèi)管理相結合。所有行業(yè)、所有類(lèi)型國有企業(yè)均納入資產(chǎn)負債約束管理體制。同時(shí)，根據不同行業(yè)資產(chǎn)負債特征，分行業(yè)設置國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標標準。突出監管重點(diǎn)，對超出約束指標標準的國有企業(yè)，結合企業(yè)所處發(fā)展階段，在綜合評價(jià)企業(yè)各類(lèi)財務(wù)指標和業(yè)務(wù)發(fā)展前景基礎上，根據風(fēng)險大小采取適當管控措施。嚴格控制產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)國有企業(yè)資產(chǎn)負債率，適度靈活掌握有利于推動(dòng)經(jīng)濟轉型升級發(fā)展的戰略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng )新創(chuàng )業(yè)等領(lǐng)域的國有企業(yè)資產(chǎn)負債率。

——堅持完善內部治理與強化外部約束相結合。加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束要與深化國有企業(yè)改革、建立現代企業(yè)制度、優(yōu)化企業(yè)治理結構等有機結合，建立健全長(cháng)效機制。同時(shí)，通過(guò)強化考核、增強企業(yè)財務(wù)真實(shí)性和透明度、合理限制債務(wù)融資和投資等方式，加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束。

——堅持提質(zhì)增效與政策支持相結合。各有關(guān)方面要積極主動(dòng)作為，根據總體目標要求進(jìn)一步明確高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率的目標、步驟、方式，并限期完成。國有企業(yè)要堅持提質(zhì)增效、苦練內功，通過(guò)擴大經(jīng)營(yíng)積累增強企業(yè)資本實(shí)力，在嚴防國有資產(chǎn)流失前提下，不斷降低資產(chǎn)負債率。同時(shí)，要為高負債國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率創(chuàng )造良好政策和制度環(huán)境，完善資本補充機制，擴大股權融資，支持盤(pán)活存量資產(chǎn)，穩妥有序開(kāi)展債務(wù)重組和市場(chǎng)化債轉股。

二、分類(lèi)確定國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束指標標準

國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束以資產(chǎn)負債率為基礎約束指標，對不同行業(yè)、不同類(lèi)型國有企業(yè)實(shí)行分類(lèi)管理并動(dòng)態(tài)調整。原則上以本行業(yè)上年度規模以上全部企業(yè)平均資產(chǎn)負債率為基準線(xiàn)，基準線(xiàn)加5個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)，基準線(xiàn)加10個(gè)百分點(diǎn)為本年度資產(chǎn)負債率重點(diǎn)監管線(xiàn)。國有企業(yè)集團合并報表資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)，可由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)根據主業(yè)構成、發(fā)展水平以及分類(lèi)監管要求確定。郵政、鐵路等特殊行業(yè)或無(wú)法取得統計數據行業(yè)的企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)，由相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)根據國家政策導向、行業(yè)情況并參考國際經(jīng)驗確定。

由國務(wù)院國資委履行出資人職責的中央企業(yè)，資產(chǎn)負債率管控工作繼續執行現行要求，實(shí)踐中再予以調整完善。金融類(lèi)國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束按照現有管理制度和標準實(shí)施。

三、完善國有企業(yè)資產(chǎn)負債自我約束機制

（一）合理設定資產(chǎn)負債率水平和資產(chǎn)負債結構。國有企業(yè)要根據相應資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)，綜合考慮市場(chǎng)前景、資金成本、盈利能力、資產(chǎn)流動(dòng)性等因素，加強資本結構規劃與管理，合理設定企業(yè)資產(chǎn)負債率和資產(chǎn)負債結構，保持財務(wù)穩健、有競爭力。

（二）加強資產(chǎn)負債約束日常管理。國有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理層要忠實(shí)勤勉履職，審慎開(kāi)展債務(wù)融資、投資、支出、對外擔保等業(yè)務(wù)活動(dòng)，防止有息負債和或有債務(wù)過(guò)度累積，確保資產(chǎn)負債率保持在合理水平。在年度董事會(huì )或股東（大）會(huì )議案中，要就資產(chǎn)負債狀況及未來(lái)資產(chǎn)負債計劃進(jìn)行專(zhuān)項說(shuō)明，并按照規范的公司治理程序，提交董事會(huì )或股東（大）會(huì )審議。在企業(yè)可能或已實(shí)質(zhì)陷入財務(wù)困境時(shí)，要及時(shí)主動(dòng)向相關(guān)債權人通報有關(guān)情況，依法依規與相關(guān)債權人協(xié)商，分類(lèi)穩妥處置相關(guān)債務(wù)。

（三）強化國有企業(yè)集團公司對所屬子企業(yè)資產(chǎn)負債約束。國有企業(yè)集團公司要根據子企業(yè)所處行業(yè)等情況，按照國有企業(yè)資產(chǎn)負債率控制指標要求，合理確定子企業(yè)的資產(chǎn)負債率水平，并將子企業(yè)的資產(chǎn)負債約束納入集團公司考核體系，確保子企業(yè)嚴格貫徹執行。國有企業(yè)集團公司要進(jìn)一步強化子企業(yè)資產(chǎn)、財務(wù)和業(yè)務(wù)獨立性，減少母子企業(yè)、子企業(yè)與子企業(yè)之間的風(fēng)險傳染。

（四）增強內源性資本積累能力。國有企業(yè)要牢固樹(shù)立新發(fā)展理念，以提高發(fā)展質(zhì)量和效益為中心，著(zhù)力提升經(jīng)營(yíng)管理水平，進(jìn)一步明確并聚焦主業(yè)瘦身健體，通過(guò)創(chuàng )新驅動(dòng)提高生產(chǎn)率，增強企業(yè)盈利能力，提高企業(yè)資產(chǎn)和資本回報率，為企業(yè)發(fā)展提供持續的內源性資本。

四、強化國有企業(yè)資產(chǎn)負債外部約束機制

（一）建立科學(xué)規范的企業(yè)資產(chǎn)負債監測與預警體系。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要建立以資產(chǎn)負債率為核心，以企業(yè)成長(cháng)性、效益、償債能力等方面指標為輔助的企業(yè)資產(chǎn)負債監測與預警體系。對資產(chǎn)負債率超過(guò)預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)的國有企業(yè)，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要綜合分析企業(yè)所在行業(yè)特點(diǎn)、發(fā)展階段、有息負債和經(jīng)營(yíng)性負債等債務(wù)類(lèi)型結構、短期負債和中長(cháng)期負債等債務(wù)期限結構，以及息稅前利潤、利息保障倍數、流動(dòng)比率、速動(dòng)比率、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)現金凈流量等指標，科學(xué)評估其債務(wù)風(fēng)險狀況，并根據風(fēng)險大小程度分別列出重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監管企業(yè)名單，對其債務(wù)風(fēng)險情況持續監測。

（二）建立高負債企業(yè)限期降低資產(chǎn)負債率機制。對列入重點(diǎn)監管企業(yè)名單的國有企業(yè)，相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要明確其降低資產(chǎn)負債率的目標和時(shí)限，并負責監督實(shí)施。不得實(shí)施推高資產(chǎn)負債率的境內外投資，重大投資要履行專(zhuān)門(mén)審批程序，嚴格高風(fēng)險業(yè)務(wù)管理，并大幅壓減各項費用支出。依據市場(chǎng)化法治化原則，與業(yè)務(wù)重組、提質(zhì)增效相結合，積極通過(guò)優(yōu)化債務(wù)結構、開(kāi)展股權融資、實(shí)施市場(chǎng)化債轉股、依法破產(chǎn)等途徑有效降低企業(yè)債務(wù)水平。

（三）健全資產(chǎn)負債約束的考核引導。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要加強過(guò)程監督檢查，將降杠桿減負債成效作為企業(yè)考核和評價(jià)的重要內容。對列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監管企業(yè)名單的企業(yè)，要將企業(yè)資產(chǎn)負債率納入年度經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jì)考核范圍，充分發(fā)揮考核引導作用，督促企業(yè)貫徹落實(shí)資產(chǎn)負債管控要求。

（四）加強金融機構對高負債企業(yè)的協(xié)同約束。對資產(chǎn)負債率超出預警線(xiàn)的國有企業(yè)，相關(guān)金融機構要加強貸款信息共享，摸清企業(yè)表外融資、對外擔保和其他隱性負債情況，全面審慎評估其信用風(fēng)險，并根據風(fēng)險狀況合理確定利率、抵質(zhì)押物、擔保等貸款條件。對列入重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)名單或資產(chǎn)負債率超出重點(diǎn)監管線(xiàn)的國有企業(yè)，新增債務(wù)融資原則上應通過(guò)金融機構聯(lián)合授信方式開(kāi)展，由金融機構共同確定企業(yè)授信額度，避免金融機構無(wú)序競爭和過(guò)度授信，嚴控新增債務(wù)融資。對列入重點(diǎn)監管企業(yè)名單的國有企業(yè)，金融機構原則上不得對其新增債務(wù)融資。

（五）強化企業(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制。加強企業(yè)財務(wù)真實(shí)性和透明度審核監督。國有企業(yè)負責人對企業(yè)財務(wù)真實(shí)性負全責，要確保企業(yè)不虛報資產(chǎn)隱匿債務(wù)，財務(wù)信息真實(shí)可靠。會(huì )計師事務(wù)所等專(zhuān)業(yè)中介機構要嚴格按照會(huì )計準則規范出具審計報告，客觀(guān)準確反映企業(yè)資產(chǎn)負債狀況。加強社會(huì )信用體系建設，完善企業(yè)財務(wù)失信行為聯(lián)合懲戒機制，將違法違規企業(yè)、中介機構及相關(guān)責任人員納入失信人名單，并依法依規嚴格追究責任，加大處罰力度。

五、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的配套措施

（一）厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)邊界。堅決遏制地方政府以企業(yè)債務(wù)的形式增加隱性債務(wù)。嚴禁地方政府及其部門(mén)違法違規或變相通過(guò)國有企業(yè)舉借債務(wù)，嚴禁國有企業(yè)違法違規向地方政府提供融資或配合地方政府變相舉債；違法違規提供融資或配合地方政府變相舉債的國有企業(yè)，應當依法承擔相應責任。多渠道盤(pán)活各類(lèi)資金和資產(chǎn)，積極穩妥化解以企業(yè)債務(wù)形式形成的地方政府存量隱性債務(wù)，保障國有企業(yè)合法權益。進(jìn)一步完善國有企業(yè)參與國家或地方發(fā)展戰略、承擔公共服務(wù)等的合法權益保障機制。各級政府和社會(huì )組織要嚴格落實(shí)減輕企業(yè)負擔的各項政策，一般情況下，不得強制要求國有企業(yè)承擔應由政府或社會(huì )組織承擔的公益性支出責任。國有企業(yè)自愿承擔的，應嚴格履行相應決策程序。加快推進(jìn)“三供一業(yè)”分離移交，減輕國有企業(yè)辦社會(huì )負擔，協(xié)助解決國有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題。

（二）支持國有企業(yè)盤(pán)活存量資產(chǎn)優(yōu)化債務(wù)結構。鼓勵國有企業(yè)采取租賃承包、合作利用、資源再配置、資產(chǎn)置換或出售等方式實(shí)現閑置資產(chǎn)流動(dòng)，提高資產(chǎn)使用效率，優(yōu)化資源配置。鼓勵國有企業(yè)整合內部資源，將與主業(yè)相關(guān)的資產(chǎn)整合清理后并入主業(yè)板塊，提高存量資產(chǎn)利用水平，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。鼓勵國有企業(yè)加強資金集中管理，強化內部資金融通，提高企業(yè)資金使用效率。支持國有企業(yè)盤(pán)活土地使用權、探礦權、采礦權等無(wú)形資產(chǎn)，充分實(shí)現市場(chǎng)價(jià)值。積極支持國有企業(yè)按照真實(shí)出售、破產(chǎn)隔離原則，依法合規開(kāi)展以企業(yè)應收賬款、租賃債權等財產(chǎn)權利和基礎設施、商業(yè)物業(yè)等不動(dòng)產(chǎn)財產(chǎn)或財產(chǎn)權益為基礎資產(chǎn)的資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。推動(dòng)國有企業(yè)開(kāi)展債務(wù)清理，減少無(wú)效占用，加快資金周轉。在風(fēng)險可控前提下，鼓勵國有企業(yè)利用債券市場(chǎng)提高直接融資比重，優(yōu)化企業(yè)債務(wù)結構。

（三）完善國有企業(yè)多渠道資本補充機制。以增加經(jīng)營(yíng)效益為前提，進(jìn)一步完善國有企業(yè)留存利潤補充資本機制。與完善國有經(jīng)濟戰略布局相結合，實(shí)現國有資本有進(jìn)有退動(dòng)態(tài)管理，將從產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)退出的國有資本用于急需發(fā)展行業(yè)和領(lǐng)域國有企業(yè)的資本補充。充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金的作用，在逐步解決企業(yè)歷史遺留問(wèn)題及相關(guān)改革成本后，更多作為資本投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。充分運用國有資本投資、運營(yíng)公司，吸收社會(huì )資金轉化為資本。積極推進(jìn)混合所有制改革，鼓勵國有企業(yè)通過(guò)出讓股份、增資擴股、合資合作等方式引入民營(yíng)資本。鼓勵國有企業(yè)充分通過(guò)多層次資本市場(chǎng)進(jìn)行股權融資，引導國有企業(yè)通過(guò)私募股權投資基金方式籌集股權性資金，擴大股權融資規模。支持國有企業(yè)通過(guò)股債結合、投貸聯(lián)動(dòng)等方式開(kāi)展融資，有效控制債務(wù)風(fēng)險。鼓勵國有企業(yè)通過(guò)主動(dòng)改造改制創(chuàng )造條件實(shí)施市場(chǎng)化債轉股。

（四）積極推動(dòng)國有企業(yè)兼并重組。支持通過(guò)兼并重組培育優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)。鼓勵國有企業(yè)跨地區開(kāi)展兼并重組。加大對產(chǎn)業(yè)集中度不高、同質(zhì)化競爭突出行業(yè)國有企業(yè)的聯(lián)合重組力度。鼓勵各類(lèi)投資者通過(guò)股權投資基金、創(chuàng )業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等形式參與國有企業(yè)兼并重組。

（五）依法依規實(shí)施國有企業(yè)破產(chǎn)。充分發(fā)揮企業(yè)破產(chǎn)在解決債務(wù)矛盾、公平保障各方權利、優(yōu)化資源配置等方面的重要作用。支持國有企業(yè)依法對扭虧無(wú)望、已失去生存發(fā)展前景的“僵尸子企業(yè)”進(jìn)行破產(chǎn)清算。對符合破產(chǎn)條件但仍有發(fā)展前景的子企業(yè)，支持債權人和國有企業(yè)按照法院破產(chǎn)重整程序或自主協(xié)商對企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組。對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風(fēng)險累積形成系統性風(fēng)險。同時(shí)，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護社會(huì )穩定工作。

六、加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的組織實(shí)施

（一）明確各類(lèi)責任主體。國有企業(yè)是落實(shí)資產(chǎn)負債約束的第一責任主體，要按照本指導意見(jiàn)要求，明確企業(yè)資產(chǎn)負債率控制目標，深化內部改革，強化自我約束，有效防范債務(wù)風(fēng)險，嚴防國有資產(chǎn)流失，確保企業(yè)可持續經(jīng)營(yíng)。相關(guān)金融機構要根據國有企業(yè)資產(chǎn)負債和經(jīng)營(yíng)情況，審慎評估企業(yè)債務(wù)融資需求，平衡股債融資比例，加強貸后管理，開(kāi)展債務(wù)重組，協(xié)助企業(yè)及時(shí)防范和化解債務(wù)風(fēng)險。對落實(shí)本指導意見(jiàn)不力和經(jīng)營(yíng)行為不審慎導致資產(chǎn)負債率長(cháng)期超出合理水平的國有企業(yè)及其主要負責人，相關(guān)部門(mén)要加大責任追究力度。對落實(shí)本指導意見(jiàn)弄虛作假的國有企業(yè)，相關(guān)部門(mén)要對其主要負責人及負有直接責任人員從嚴從重處罰。

（二）建立部門(mén)信息共享和社會(huì )公開(kāi)監督約束機制。相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要將列入重點(diǎn)關(guān)注和重點(diǎn)監管企業(yè)名單的企業(yè)及其債務(wù)風(fēng)險狀況，報送積極穩妥降低企業(yè)杠桿率工作部際聯(lián)席會(huì )議（以下簡(jiǎn)稱(chēng)聯(lián)席會(huì )議）辦公室，并由聯(lián)席會(huì )議辦公室通報相關(guān)部門(mén)，為相關(guān)部門(mén)開(kāi)展工作提供必要基礎信息。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要將各類(lèi)企業(yè)資產(chǎn)負債率預警線(xiàn)和重點(diǎn)監管線(xiàn)以及按照規定應公開(kāi)的企業(yè)財務(wù)信息，通過(guò)“信用中國”等媒介向社會(huì )公開(kāi)，接受社會(huì )監督。

（三）加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束實(shí)施工作的組織協(xié)調。各級相關(guān)國有資產(chǎn)管理部門(mén)要按照本指導意見(jiàn)確定的降低國有企業(yè)資產(chǎn)負債率目標和約束標準，分解落實(shí)、細化要求、加強指導、嚴格考核，有關(guān)情況及時(shí)報告聯(lián)席會(huì )議辦公室。各級審計部門(mén)要依法獨立開(kāi)展審計監督，促進(jìn)國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束落實(shí)到位。相關(guān)金融管理部門(mén)要按照本指導意見(jiàn)進(jìn)一步明確規則，加強對金融機構的業(yè)務(wù)指導和督促。各級政府向本級人大常委會(huì )報告國有資產(chǎn)管理情況時(shí)，應報告國有企業(yè)資產(chǎn)負債情況和資產(chǎn)負債率控制情況。聯(lián)席會(huì )議要加強組織領(lǐng)導、統籌協(xié)調、檢查督導和監督問(wèn)責，確保國有企業(yè)降低資產(chǎn)負債率取得實(shí)效。重大問(wèn)題要及時(shí)報告黨中央、國務(wù)院。