國家政策

新華社北京9月20日電 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監測預警長(cháng)效機制的若干意見(jiàn)》，并發(fā)出通知，要求各地區各部門(mén)結合實(shí)際認真貫徹落實(shí)。

《關(guān)于建立資源環(huán)境承載能力監測預警長(cháng)效機制的若干意見(jiàn)》主要內容如下。

為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于深化生態(tài)文明體制改革的戰略部署，推動(dòng)實(shí)現資源環(huán)境承載能力監測預警規范化、常態(tài)化、制度化，引導和約束各地嚴格按照資源環(huán)境承載能力謀劃經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展，現提出以下意見(jiàn)。

一、總體要求

（一）指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì )精神，以鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀(guān)為指導，深入貫徹習近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，緊緊圍繞統籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調推進(jìn)“四個(gè)全面”戰略布局，牢固樹(shù)立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，堅定不移實(shí)施主體功能區戰略和制度，建立手段完備、數據共享、實(shí)時(shí)高效、管控有力、多方協(xié)同的資源環(huán)境承載能力監測預警長(cháng)效機制，有效規范空間開(kāi)發(fā)秩序，合理控制空間開(kāi)發(fā)強度，切實(shí)將各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內，為構建高效協(xié)調可持續的國土空間開(kāi)發(fā)格局奠定堅實(shí)基礎。

（二）基本原則

——堅持定期評估與實(shí)時(shí)監測相結合。針對不同區域資源環(huán)境承載能力狀況，定期開(kāi)展全域和特定區域評估，實(shí)時(shí)監測重點(diǎn)區域動(dòng)態(tài)，提高監測預警效率。

——堅持設施建設與制度建設相結合。結合資源環(huán)境承載能力監測預警需求，既強化相關(guān)基礎設施建設，又著(zhù)力完善配套政策和創(chuàng )新體制機制，增強監測預警能力。

——堅持從嚴管制與有效激勵相結合。針對不同資源環(huán)境超載類(lèi)型，堅持陸海統籌，因地制宜制定差異化、可操作的管控制度，既限制資源環(huán)境惡化地區，又激勵資源環(huán)境改善地區，提高監測預警水平。

——堅持政府監管與社會(huì )監督相結合。堅持統分結合、上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，強化政府監管能力，鼓勵社會(huì )各方積極參與，充分發(fā)揮社會(huì )監督作用，形成監測預警合力。

二、管控機制

（三）綜合配套措施。資源環(huán)境承載能力分為超載、臨界超載、不超載三個(gè)等級，根據資源環(huán)境耗損加劇與趨緩程度，進(jìn)一步將超載等級分為紅色和橙色兩個(gè)預警等級、臨界超載等級分為黃色和藍色兩個(gè)預警等級、不超載等級確定為綠色無(wú)警等級，預警等級從高到低依次為紅色、橙色、黃色、藍色、綠色。

對紅色預警區、綠色無(wú)警區以及資源環(huán)境承載能力預警等級降低或者提高的地區，分別實(shí)行對應的綜合獎懲措施。對從臨界超載惡化為超載的地區，參照紅色預警區綜合配套措施進(jìn)行處理；對從不超載惡化為臨界超載的地區，參照超載地區水資源、土地資源、環(huán)境、生態(tài)、海域等單項管控措施酌情進(jìn)行處理，必要時(shí)可參照紅色預警區綜合配套措施進(jìn)行處理；對從超載轉變?yōu)榕R界超載或者從臨界超載轉變?yōu)椴怀d的地區，實(shí)施不同程度的獎勵性措施。

對紅色預警區，針對超載因素實(shí)施最嚴格的區域限批，依法暫停辦理相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域新建、改建、擴建項目審批手續，明確導致超載產(chǎn)業(yè)退出的時(shí)間表，實(shí)行城鎮建設用地減量化；對現有嚴重破壞資源環(huán)境承載能力、違法排污破壞生態(tài)資源的企業(yè)，依法限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓，并依法依規采取罰款、責令停業(yè)、關(guān)閉以及將相關(guān)責任人移送行政拘留等措施從嚴懲處，構成犯罪的依法追究刑事責任；對監管不力的政府部門(mén)負責人及相關(guān)責任人，根據情節輕重實(shí)施行政處分直至追究刑事責任；對在生態(tài)環(huán)境和資源方面造成嚴重破壞負有責任的干部，不得提拔使用或者轉任重要職務(wù)，視情況給予誡勉、責令公開(kāi)道歉、組織處理或者黨紀政紀處分；當地政府要根據超載因素制定系統性減緩超載程度的行動(dòng)方案，限期退出紅色預警區。

對綠色無(wú)警區，研究建立生態(tài)保護補償機制和發(fā)展權補償制度，鼓勵符合主體功能定位的適宜產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大綠色金融傾斜力度，提高領(lǐng)導干部生態(tài)文明建設目標評價(jià)考核權重。

（四）水資源管控措施。對水資源超載地區，暫停審批建設項目新增取水許可，制定并嚴格實(shí)施用水總量削減方案，對主要用水行業(yè)領(lǐng)域實(shí)施更嚴格的節水標準，退減不合理灌溉面積，落實(shí)水資源費差別化征收政策，積極推進(jìn)水資源稅改革試點(diǎn)；對臨界超載地區，暫停審批高耗水項目，嚴格管控用水總量，加大節水和非常規水源利用力度，優(yōu)化調整產(chǎn)業(yè)結構；對不超載地區，嚴格控制水資源消耗總量和強度，強化水資源保護和入河排污監管。

（五）土地資源管控措施。對土地資源超載地區，原則上不新增建設用地指標，實(shí)行城鎮建設用地零增長(cháng)，嚴格控制各類(lèi)新城新區和開(kāi)發(fā)區設立，對耕地、草原資源超載地區，研究實(shí)施輪作休耕、禁牧休牧制度，禁止耕地、草原非農非牧使用，大幅降低耕地施藥施肥強度和畜禽糞污排放強度；對臨界超載地區，嚴格管控建設用地總量，逐步提高存量土地供應比例，用地指標向基礎設施和公益項目?jì)A斜，嚴格限制耕地、草原非農非牧使用；對不超載地區，鼓勵存量建設用地供應，鞏固和提升耕地質(zhì)量，實(shí)施草畜平衡制度。

（六）環(huán)境管控措施。對環(huán)境超載地區，率先執行排放標準的特別排放限值，規定更加嚴格的排污許可要求，實(shí)行新建、改建、擴建項目重點(diǎn)污染物排放加大減量置換，暫緩實(shí)施區域性排污權交易；對臨界超載地區，加密監測敏感污染源，實(shí)施嚴格的排污許可管理，實(shí)行新建、改建、擴建項目重點(diǎn)污染物排放減量置換，采取有效措施嚴格防范突發(fā)區域性、系統性重大環(huán)境事件；對不超載地區，實(shí)行新建、改建、擴建項目重點(diǎn)污染物排放等量置換。

（七）生態(tài)管控措施。加強對江、湖、河、山脈等自然生態(tài)系統的保護，在重要江、湖、河、山脈及周邊劃定管控紅線(xiàn)，實(shí)施最嚴格的保護措施，最大程度地保障整體生態(tài)安全。對生態(tài)超載地區，制定限期生態(tài)修復方案，實(shí)行更嚴格的定期精準巡查制度，必要時(shí)實(shí)施生態(tài)移民搬遷，對生態(tài)系統嚴重退化地區實(shí)行封禁管理，促進(jìn)生態(tài)系統自然修復；對臨界超載地區，加密監測生態(tài)功能退化風(fēng)險區域，科學(xué)實(shí)施山水林田湖系統修復治理，合理疏解人口，遏制生態(tài)系統退化趨勢；對不超載地區，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現機制，綜合運用投資、財政、金融等政策工具，支持綠色生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。

（八）海域管控措施。對超載海域，屬于空間資源超載的，依法依規禁止岸線(xiàn)開(kāi)發(fā)和新上圍填海項目，研究實(shí)施海岸建筑退縮線(xiàn)制度；屬于漁業(yè)資源超載的，逐年降低近海捕撈和養殖總量限額，加大減船轉產(chǎn)力度；屬于生態(tài)環(huán)境超載的，大幅提高水質(zhì)較差的入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴格控制上游相關(guān)污染物入河量，依法禁止新增入海排污口和向海排放的污水處理廠(chǎng)，通過(guò)清理規范整頓，逐步減少現有入海排污口，暫停審批新建、改建、擴建海洋（岸）工程建設項目；屬于無(wú)居民海島資源環(huán)境超載的，禁止無(wú)居民海島開(kāi)發(fā)建設，限期開(kāi)展生態(tài)受損無(wú)居民海島整治修復。對臨界超載海域，屬于空間資源臨界超載的，原則上不再審批新增占用自然岸線(xiàn)的用海項目和圍填海項目；屬于漁業(yè)資源臨界超載的，強化海洋漁業(yè)資源養護和棲息地保護，引導近岸海水養殖區向離岸深水區轉移；屬于生態(tài)環(huán)境臨界超載的，嚴格執行并逐步提高入海河流斷面水質(zhì)考核要求，嚴格控制向海排污的海洋（岸）工程建設項目；屬于無(wú)居民海島資源環(huán)境臨界超載的，除國家重大項目建設用島、國防用島和自然觀(guān)光科研教育旅游外，禁止其他開(kāi)發(fā)建設。

三、管理機制

（九）建設監測預警數據庫和信息技術(shù)平臺。建立多部門(mén)監測站網(wǎng)協(xié)同布局機制，重點(diǎn)加強薄弱環(huán)節和縣級監測網(wǎng)點(diǎn)布設，實(shí)現資源環(huán)境承載能力監測網(wǎng)絡(luò )全國全覆蓋。規范監測、調查、普查、統計等分類(lèi)和技術(shù)標準，建立分布式數據信息協(xié)同服務(wù)體系，加強歷史數據規范化加工和實(shí)時(shí)數據標準化采集，健全資源環(huán)境承載能力監測數據采集、存儲與共享服務(wù)體制機制。

整合集成各有關(guān)部門(mén)資源環(huán)境承載能力監測數據，建設監測預警數據庫，運用云計算、大數據處理及數據融合技術(shù)，實(shí)現數據實(shí)時(shí)共享和動(dòng)態(tài)更新?；诟饔嘘P(guān)部門(mén)相關(guān)單項評價(jià)監測預警系統，搭建資源環(huán)境承載能力監測預警智能分析與動(dòng)態(tài)可視化平臺，實(shí)現資源環(huán)境承載能力的綜合監管、動(dòng)態(tài)評估與決策支持。建立資源環(huán)境承載能力監測預警政務(wù)互動(dòng)平臺，定期向社會(huì )發(fā)布監測預警信息。

（十）建立一體化監測預警評價(jià)機制。運用資源環(huán)境承載能力監測預警信息技術(shù)平臺，結合國土普查每5年同步組織開(kāi)展一次全國性資源環(huán)境承載能力評價(jià)，每年對臨界超載地區開(kāi)展一次評價(jià)，實(shí)時(shí)對超載地區開(kāi)展評價(jià)，動(dòng)態(tài)了解和監測預警資源環(huán)境承載能力變化情況。

資源環(huán)境承載能力監測預警綜合評價(jià)結論，要根據各類(lèi)評價(jià)要素及其權重綜合集成得出，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)共同協(xié)商達成一致后對外發(fā)布。各單項評價(jià)結論要與綜合評價(jià)結論以及其他相關(guān)單項評價(jià)結論協(xié)同校驗后對外發(fā)布。全國性和區域性資源環(huán)境承載能力監測預警評價(jià)結論，要與省級和市縣級行政區資源環(huán)境承載能力監測預警評價(jià)結論進(jìn)行縱向會(huì )商、彼此校驗，完善指標和閾值設計，準確解析超載成因，科學(xué)設計限制性和鼓勵性配套措施，增強監測預警的有效性和精準性。建立突發(fā)資源環(huán)境警情應急協(xié)同機制，對重要警情協(xié)同監測、快速識別、會(huì )商預報。

（十一）建立監測預警評價(jià)結論統籌應用機制。編制實(shí)施經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展總體規劃、專(zhuān)項規劃和區域規劃，要依據不同區域的資源環(huán)境承載能力監測預警評價(jià)結論，科學(xué)確定規劃目標任務(wù)和政策措施，合理調整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)規模和布局，引導各類(lèi)市場(chǎng)主體按照資源環(huán)境承載能力謀劃發(fā)展。編制空間規劃，要先行開(kāi)展資源環(huán)境承載能力評價(jià)，根據監測預警評價(jià)結論，科學(xué)劃定空間格局、設定空間開(kāi)發(fā)目標任務(wù)、設計空間管控措施，并注重開(kāi)發(fā)強度管控和用途管制。

將資源環(huán)境承載能力納入自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格形成機制，構建反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格決策程序。將資源環(huán)境承載能力監測預警評價(jià)結論納入領(lǐng)導干部績(jì)效考核體系，將資源環(huán)境承載能力變化狀況納入領(lǐng)導干部自然資源資產(chǎn)離任審計范圍。

（十二）建立政府與社會(huì )協(xié)同監督機制。國家發(fā)展改革委會(huì )同有關(guān)部門(mén)和地方政府通過(guò)書(shū)面通知、約談或者公告等形式，對超載地區、臨界超載地區進(jìn)行預警提醒，督促相關(guān)地區轉變發(fā)展方式，降低資源環(huán)境壓力。超載地區要根據超載狀況和超載成因，因地制宜制定治理規劃，明確資源環(huán)境達標任務(wù)的時(shí)間表和路線(xiàn)圖。開(kāi)展超載地區限制性措施落實(shí)情況監督考核和責任追究，對限制性措施落實(shí)不力、資源環(huán)境持續惡化地區的政府和企業(yè)等，建立信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，依法依規嚴肅追責。

開(kāi)展資源環(huán)境承載能力監測預警評價(jià)、超載地區資源環(huán)境治理等，要主動(dòng)接受社會(huì )監督，發(fā)揮媒體、公益組織和志愿者作用，鼓勵公眾舉報資源環(huán)境破壞行為。加大資源環(huán)境承載能力監測預警的宣傳教育和科學(xué)普及力度，保障公眾知情權、參與權、監督權。

四、保障措施

（十三）加強組織領(lǐng)導。國家發(fā)展改革委要加強對資源環(huán)境承載能力監測預警工作的統籌協(xié)調，會(huì )同有關(guān)部門(mén)于2018年年底前建立監測預警數據庫和信息技術(shù)平臺，于2020年年底前組織完成資源環(huán)境承載能力普查，并發(fā)布綜合評價(jià)結論。重大事項和主要成效等要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院報告。地方各級黨委和政府要高度重視資源環(huán)境承載能力監測預警工作，建立主要領(lǐng)導負總責的協(xié)調機制，適時(shí)發(fā)布本地區資源環(huán)境承載能力監測預警報告，制定實(shí)施限制性和激勵性措施，強化監督執行，確保實(shí)施成效。

（十四）細化配套政策。各有關(guān)部門(mén)要按照職責分工，抓緊制定各單項監測能力建設方案，完善監測站網(wǎng)布設，加強數據信息共享；加快出臺土地、海洋、財政、產(chǎn)業(yè)、投資等細化配套政策，明確具體措施和責任主體，切實(shí)發(fā)揮資源環(huán)境承載能力監測預警的引導約束作用。

（十五）提升保障能力。綜合多學(xué)科優(yōu)勢力量，建立專(zhuān)家人才庫，組織開(kāi)展技術(shù)交流培訓，提升資源環(huán)境承載能力監測預警人才隊伍專(zhuān)業(yè)化水平。建立資源環(huán)境承載能力監測預警經(jīng)費保障機制，確保資源環(huán)境承載能力監測預警機制高效運轉、發(fā)揮實(shí)效。